Reflexiones sobre la huelga en los servicios esenciales

Por Jorge Rosenbaum Rimolo

Profesor Titular de la Cátedra de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República (Uruguay)

1.         LA HUELGA ES UN DERECHO FUNDAMENTAL, SÓLO CONDICIONADO EN SITUACIONES EXCEPCIONALES.

Constituye un concepto reconocido que la huelga, cuando es ejercida en el ámbito de los servicios esenciales, constituye un referente de extrema sensibilidad, en tanto permite ratificar, por una parte, el carácter fundamental que la misma reviste como legítima manifestación de la libertad sindical (constitucionalmente declarada por el art. 57 de nuestra carta), y por la otra, su condicionamiento y limitación frente a situaciones estrictamente justificadas.

De allí que el mantenimiento de los servicios esenciales en el decurso del conflicto colectivo, no sólo deba ser tratado como una auténtica excepción –casi la única legítima-, sino como el límite más sustancial que resulta admisible respecto del ejercicio del derecho de huelga.

Su justificación, sin embargo, no ha tenido un surgimiento meramente lineal.

En efecto, tal como ocurre con cualquier restricción al ejercicio de un derecho (y mucho más cuando se trata de un derecho humano de primer nivel), ha debido y debe aún resistir el embate de numerosos intentos que, más que atender a circunstancias excepcionales, pretenden encubrir su sometimiento o conculcación lisa y llana en situaciones carentes de una real justificación. Paralelamente, durante décadas la huelga permaneció prohibida o restringida en el sector público en muchos países. La necesidad de preservar la continuidad y regularidad de los servicios públicos y la protección del interés general sobre el interés particular de los huelguistas, constituyó un fuerte argumento de protección indirecta para los destinatarios (ciudadanos, administrados, usuarios, pacientes, consumidores, etc.) de los auténticos servicios esenciales. No obstante, la superación de aquellas trabas y la evolución hacia un reconocimiento cada vez más amplio de los derechos colectivos a los funcionarios del Estado, abrieron camino a una formulación más específica y técnica de la determinación de los servicios esenciales.

Es así que no todos los servicios, por el sólo hecho de ser brindados por el Estado, han de considerarse esenciales. Mientras que, en cambio, pueden serlo muchos de los servicios puestos a cargo o atendidos por empresas privadas.

En esta dirección es que las normas internacionales -y, a su influjo, los ordenamientos internos- recogen restricciones consideradas admisibles (o legítimas) al ejercicio de la huelga, por parte de algunas categorías específicas de funcionarios públicos. Por ejemplo, ello ocurre en la medida que la legislación nacional puede determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el Convenio 87 sobre libertad sindical (artículo 9). 

De todos modos, el Comité de Libertad Sindical reiteradamente ha entendido que el alcance subjetivo de esta facultad de los Estados –en principio- ha de ser estricto.

2.         FUNDAMENTOS DE LA RESTRICCIÓN

Más allá de las interpretaciones doctrinarias y jurisprudenciales, es posible afirmar que las restricciones al ejercicio de la huelga en los servicios esenciales parten de constatar una contraposición entre distintos intereses. En efecto; la realidad presenta un punto de tensión entre el derecho colectivo  fundamental de quienes ejercitan la huelga    y el interés de la sociedad de asegurarse la continuidad o el mantenimiento de una serie de servicios considerados fundamentales para la misma (“toda o parte de la población”).

Pero la realidad demuestra que en todos los fenómenos sociales, y muy especialmente en el ejercicio de la huelga, los valores no se dan en estado puro y excluyente, sino que es de su propia esencia que convivan en continua tensión derechos de signo contrario. Es el caso de la libertad y la coacción, la igualdad y la desproporción, la solidaridad y el egoísmo. Ello no significa que todos tengan igual trascendencia, resultando indispensable encontrar una articulación necesariamente adjetiva en la que, la eventual colisión de tales valores, derechos e intereses, preserve el bien mayor.

De allí que en el caso de los servicios esenciales, el objetivo es evitar la total interrupción de aquellos servicios que pueden poner en riesgo determinados “bienes” trascendentes que, como la vida, la salud o la seguridad, constituyen derechos igualmente fundamentales de las personas. Y, del mismo modo, impedir una prolongación de la interrupción de su prestación, en la medida que ello pudiera alterar, con el transcurso del tiempo, el aseguramiento de aquellos mismos valores.

La consecuencia inevitable de esta confrontación de dos clases de intereses en juego, ha inclinado la balanza hacia la introducción de límites al ejercicio del derecho de huelga. De allí que, en la generalidad de los ordenamientos jurídicos, la normativa procura establecer un punto de equilibrio entre el interés general de la sociedad y los derechos de las partes en conflicto. Planteado desde otra óptica, ello significa que el conflicto originario planteado entre los dos sujetos principales de la relación de trabajo (empleador y trabajadores, o sus organizaciones profesionales), ve emerger a la superficie la presencia e interferencia de terceros protagonistas, cuyos intereses también son puestos en juego: el Estado (como representante político de la sociedad) y los destinatarios de aquellos servicios que son considerados esenciales en cuanto a la preservación de su vida, salud y seguridad.

En definitiva, los fundamentos de la restricción de la huelga fincan en impedir el perjuicio de otros sujetos, en cierto modo “ajenos” al vínculo laboral afectado por dicho conflicto colectivo.

3.         ALCANCE DE LAS LIMITACIONES AL EJERCICIO DE LA HUELGA

La orientaciones actuales muestran que las principales limitaciones que resultan admisibles respecto del ejercicio del derecho de huelga deberían ser, como fuera dicho, auténticamente excepcionales y necesarias.

En primer lugar, han de comprender  los servicios esenciales stricto sensu, entendiéndose por tales aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona, en toda o en parte de la población.  El concepto de servicios esenciales, tal como se propone enunciarlo, no ha de confundirse con servicios públicos, con orden público o con otros conceptos más amplios, que puedan representar una mayor carga restrictiva para el derecho de huelga.

No obstante, debe señalarse que este criterio no sólo dista de tener una recepción legislativa y jurisprudencial pacífica, difiriendo en los distintos países, sino que incluso, en el seno de la OIT, hubo de darse un proceso prolongado para consolidar tales parámetros sobre lo que ha de entenderse por servicio esencial. Originalmente, se consideraban servicios esenciales aquéllos cuya interrupción podía ocasionar perjuicios públicos o graves perjuicios a la colectividad nacional. Recién en 1979 se los definió como aquéllos cuya interrupción podría poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población. Fue por fin en 1983 que la Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y Recomendaciones dio un paso  hacia la actual definición rigurosa de servicios esenciales.

A pesar de esta evolución, la indicada estrictez cede terreno en algunos casos, admitiéndose por el Comité de Libertad Sindical que el concepto depende, en gran medida, de las condiciones propias de cada país. En esa línea, se ha convalidado la imposición de servicios mínimos y la inclusión de servicios no esenciales en el sentido estricto, cuando la duración de una huelga rebasa cierto periodo y cierto alcance y pone así en peligro los valores fundamentales (caso 582)[1], o puede provocar una situación de crisis nacional aguda tal, que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro (caso 606). Incluso se han utilizado expresiones ambiguas, cuando el Comité admite también la esencialidad de “servicios públicos de importancia transcendentales” (casos 606 y 621).

En segundo término, una adecuada articulación de los derechos fundamentales excluye una prohibición absoluta del derecho de huelga en los servicios esenciales.  Advertimos, sin embargo, que el Comité de Libertad Sindical ha emitido pronunciamientos que avalan la posibilidad de prohibir el ejercicio del derecho de huelga, aunque por una duración limitada, en casos de crisis nacional aguda (caso 570) y en la función pública, al menos respecto de aquellos funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del estado (casos 574 y 575). Entre estos últimos, sus dictámenes incluyen a los funcionarios del poder judicial (caso 578) y del servicio de aduanas (caso 579)

En tercer lugar, sólo debería afectarse el ejercicio normal del derecho en todo lo que resulte exigible para garantizar el mantenimiento de los servicios en resguardo de los valores antes señalados. Ello quiere decir que el alcance de los servicios mínimos no debería tener por resultado que la huelga se torne inoperante en la práctica o se vea frustrada en razón de servicios mínimos concebidos ampliamente (caso 612).

De todas formas, el Comité de Libertad Sindical ha analizado exhaustivamente una nómina muy amplia de servicios no esenciales en los que concurrían circunstancias habilitantes para la imposición de un servicio mínimo. Entre ellas, la situación de grave urgencia nacional que puede poner en peligro el bienestar de la población (caso 620), las dificultades y molestias de los habitantes (caso 615), las necesidades mínimas de la colectividad local (caso 617) y otras análogas, como las dificultades que provocan en el comercio y los intercambios(caso 592).

En cuarto lugar, naturalmente resulta deseable la promoción de fórmulas de conciliación y mediación en conflictos de esta naturaleza. En cuanto a la imposición de un arbitraje obligatorio, pese a que la OIT lo rechaza por principio -entendiendo que menoscaba la libertad sindical- sin embargo es justificado en el marco de la función pública o de los servicios esenciales en el sentido estricto del término (caso 565). De todos modos se propende a que el mismo debería ser objeto de la intervención de un órgano independiente.

También se entiende que la contratación de trabajadores no pertenecientes a la empresa, considerada antisindical como principio, y hasta la utilización de las fuerzas armadas, constituyen un recurso admisible en caso de incumplimiento de la atención de los servicios mínimos de carácter esencial (casos 639 y, a contrario sensu, 632 y 638). Con similar fin, resulta aceptable la convocatoria a reanudar el trabajo y la movilización de huelguistas (casos 634 y 635).

3.         LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS PALIATIVAS

Concomitantemente a la prohibición (parcial o transitoria), o a la  limitación de derechos en el ejercicio de la huelga en los servicios esenciales, resulta recomendable la adopción de medidas paliativas o compensatorias.

Entre ellas destacan las de:

(a)  garantizar a los trabajadores una protección adecuada de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en esas empresas (caso 595);

(b)  generar procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, garantizando la participación de los interesados en todas las etapas y que los laudos sean cumplidos íntegra y rápidamente (caso 596);

(c)  asegurar la libertad de las organizaciones representativas para elegir a los miembros de los tribunales de arbitraje de los servicios esenciales que los representen (caso 599);

(d)  negar el derecho de cierre patronal (caso 600).

4.         CONCLUSIONES

1)    La huelga es un derecho fundamental de sustento social y reconocimiento

constitucional.

2)    Como tal, forma parte de los instrumentos propios del derecho colectivo

del trabajo (junto al sindicato y la negociación colectiva), coadyuvando a construir el soporte de una igualación sustantiva compensatoria del desequilibrio material que se genera en la relación individual de trabajo.

3)    Comporta una herramienta de presión, hábil para promover la

distribución del poder social que ha de repartirse entre el sujeto empleador y el sujeto colectivo trabajador (sindicato o gremio), conformando un elemento de auto tutela indispensable para el funcionamiento de la democracia y el estado de derecho en las sociedades contemporáneas.

4)    Si bien ese carácter fundamental no lo convierte en un derecho absoluto,

su condicionamiento sólo resulta legitimado en situaciones excepcionales.  Es bajo circunstancias extraordinarias que la huelga admite grados de restricción y hasta de prohibición, respecto a su ejercicio pleno.

5)    La contraposición entre este derecho colectivo fundamental y otros

derechos también fundamentales, respecto de los cuales resulta exigible su no vulneración, constituye el fundamento para legitimar aquellas restricciones.

6)    El objetivo perseguido ha de consistir en el mantenimiento de aquellos

servicios esenciales que pueden poner en riesgo determinados valores trascendentes, como la vida, la salud o la seguridad de la persona, en todo o parte de la población.

7)    En torno al concepto de mantenimiento de los servicios esenciales, el

derecho procura compatibilizar los intereses en conflicto; por un lado, los de los huelguistas, y por el otro, los de los usuarios, aunque sin que ello conlleve necesariamente la prohibición de la huelga en los servicios esenciales (pese a la admisión de ciertas flexibilidades que surgen de dictámenes de los órganos de control de la OIT).

8)    Los servicios esenciales constituyen el ámbito en el que, el ejercicio del

derecho de huelga puede ser objeto de limitaciones específicas y los servicios mínimos una de las posibles maneras de concretar esas limitaciones.

9)    La fijación de los servicios esenciales no constituye una materia uniforme

en los ordenamientos positivos y prácticas de los distintos países. Varias son las técnicas empleadas para establecer concretamente cuáles son los servicios esenciales; diversas también las fuentes formales de la normativa aplicable; otro tanto sucede respecto de los órganos encargados de la administración y control del mantenimiento de aquellos servicios.

10) Ello no obsta a que resulte necesario y conveniente reconocer paliativos e

instrumentar medidas compensatorias que, en cierto grado, resguarden el legítimo derecho de reivindicación y auto tutela de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, afectadas al mantenimiento de un servicio esencial.

Entre las más significativas, se entiende que:

-           la solución de los conflictos de trabajo en los servicios esenciales, debería tratar de lograrse mediante la negociación de las partes;

-           en defecto del acuerdo -como solución de principio-, debería recurrirse a procedimientos tales como la mediación, la conciliación o el arbitraje, que ofrezcan garantías de independencia, imparcialidad y celeridad, y en los cuales las partes puedan intervenir en todas las etapas.

Nuestra impresión es que en el sistema de relaciones colectivas del trabajo en nuestro país, ha predominado históricamente un generalizado déficit de promoción y soporte respecto al debido resguardo de un equilibrio justo entre la limitación del ejercicio del derecho de la huelga en los servicios esenciales, y las reales y efectivas necesidades de mantenimiento de servicios auténticamente esenciales. Los excesos hacia un lado o el otro, generan ciertamente descrédito, desconfianza y exacerbación de la conflictividad. De allí la necesidad de reflexionar y encontrar caminos que viabilicen una mejor composición de aquellas tutelas, ya que sólo con justicia social y puntos de encuentro sobre los puntos de equilibrio indispensables para la convivencia en paz, se logrará perfeccionar el funcionamiento democrático de nuestra sociedad.